Puntos clave
- Los países emisores y receptores exponen sus intereses al negociar sus políticas nacionales e internacionales. A pesar de las mejores intenciones, muchos sistemas de migración no logran estos objetivos en la práctica.
- Las políticas migratorias y los acuerdos internacionales son herramientas cruciales a través de las cuales los países establecen los términos de la migración, pero para ser implementadas con éxito en la práctica, deben estar respaldadas por una infraestructura de implementación efectiva y eficiente.
- Cuando el cambio de políticas no es suficiente, podemos mejorar los resultados en los sistemas de migración fortaleciendo el diseño técnico de estos elementos estructurales.
Introducción
Para aquellos que buscan mejorar los sistemas de migración, el enfoque a menudo recae principalmente en los responsables de la formulación de políticas y los cambios que pueden aportar a las políticas y regulaciones migratorias. Esta es a menudo una batalla cuesta arriba, ya que el entorno político es en muchos casos fuertemente resistente al cambio.
Sin embargo, cambiar las políticas no es la única forma de fortalecer los sistemas migratorios. De hecho, centrarse únicamente en el cambio de políticas subestima la importancia de implementar infraestructura y servicios de empleo detrás de estas políticas para determinar los impactos de los sistemas de migración. Esto sugiere que donde el cambio de políticas está lejos, podemos mejorar los resultados en los sistemas de migración fortaleciendo el diseño técnico de estos elementos estructurales.
En esta nota de política, argumentamos que la forma en que los marcos legales interactúan con los otros pilares básicos de un sistema de migración es clave para la efectividad de las políticas migratorias. En otras palabras, si bien las políticas migratorias y los acuerdos internacionales son herramientas cruciales a través de las cuales los países establecen los términos de la migración, deben estar respaldadas por una infraestructura de implementación efectiva y eficiente y una industria de movilidad de calidad que brinde servicios de empleo y apoyo para garantizar que la política se implemente plenamente en la práctica.
Marco de referencia
Los sistemas de migración constan de tres elementos clave: (1) el marco legal que establece los derechos y condiciones bajo los cuales un trabajador de un país puede ser empleado en otro; (2) infraestructura que implementa este marco; y (3) servicios a través de los cuales los trabajadores encuentran y aseguran empleos y reciben apoyo a lo largo del ciclo migratorio.[1] Estos tres elementos se sustentan en el monitoreo y la mitigación de riesgos para garantizar la transparencia y las protecciones adecuadas para los trabajadores, y mecanismos de financiación sostenibles para alinear los incentivos de todos los actores. En esta nota de política, usamos esto como un marco descriptivo para identificar el núcleo fundamental de los sistemas de migración; es decir, estos son los elementos necesarios para el funcionamiento básico de los sistemas existentes que permiten que los trabajadores accedan a los puestos de trabajo de forma bien gestionada. Se pueden agregar otras funciones (certificaciones de habilidades, transferencias de remesas, etc.) para mejorar significativamente las funciones de un sistema; sin embargo, a los efectos de esta nota de política, nos centramos exclusivamente en los elementos básicos necesarios para funcionar.
Figura 1: Los elementos de un sistema de movilidad laboral
Fuente: Rebekah Smith y Farah Hani, Labor Mobility Partnerships: Expanding Opportunity with a Globally Mobile Workforce, Center for Global Development (26 de junio de 2020), https://www.cgdev.org/publication/labor-mobility-partnerships-expanding -oportunidad-globalmente-fuerza de trabajo móvil
Si bien los países de origen y destino están motivados por diferentes intereses cuando negocian sus políticas, tanto a nivel nacional como internacional, sus objetivos generalmente se dividen en tres categorías: (1) intereses económicos, al abordar la escasez del mercado laboral en los países de destino y la mano de obra excedente en los países de origen; (2) intereses políticos, principalmente en el refuerzo de la cooperación para detener la migración irregular; y (3) objetivos de desarrollo, buscando maximizar el potencial de desarrollo de los flujos laborales de los países en desarrollo o mitigar los riesgos de la migración.[2]
A pesar de las mejores intenciones, muchos sistemas de migración no han logrado estos objetivos en la práctica. Por ejemplo, los datos administrativos de Filipinas (“uno de los promotores de la migración laboral más prolíficos del mundo y signatario de acuerdos laborales bilaterales”) no encontraron evidencia de que la firma de acuerdos laborales bilaterales (BLA, por sus siglas en inglés) resultara en una mayor emigración de filipinos a través de estos corredores. o entradas de remesas a Filipinas.[3] Se encontró que los memorandos de entendimiento (MoU) existentes no lograron cumplir los objetivos de mejorar los sistemas de contratación (en el caso de los países del CCG y Malasia) o reducir la migración irregular (en el caso de los memorandos de entendimiento de Tailandia con Camboya, Laos PDR y Myanmar) .[4] Sin embargo, firmar BLA está asociado con un aumento en el stock de migrantes en los países de acogida, pero no está claro que los BLA sean responsables de este aumento.[5]
A los efectos de esta nota de política, definimos un sistema efectivo como uno en el que (1) los trabajadores se mueven de manera regular y predecible a través del canal y (2) los derechos de los trabajadores están protegidos a través de términos de migración claramente definidos y completamente implementados. Para mover regularmente a los trabajadores a través del canal, un sistema debe ser (1) flexible e impulsado por la demanda, centrándose principalmente en abrir el acceso al mercado laboral para abordar la escasez de mano de obra y satisfacer la demanda de los empleadores en sectores seleccionados;[6] 2) accesible a una amplia gama de empleadores y trabajadores y rentable, reduciendo el costo total de la migración en la medida de lo razonable. Para garantizar que los derechos de los migrantes estén protegidos a través de términos de migración claramente definidos y completamente implementados, el sistema debe ser (3) transparente, para que todos los actores involucrados entiendan sus derechos, responsabilidades y procesos, y (4) integrado a través de las fronteras a través de asociaciones entre las partes. tanto en el lado de envío como en el de recepción en lugar de una sola autoridad supervisora.
La eficacia general de un programa de movilidad laboral está influenciada por los elementos estructurales tanto de los marcos legales como de la infraestructura de implementación y los servicios de empleo que lo respaldan. Los elementos estructurales vinculados a estos objetivos incluyen costos de migración y distribución de costos, procesos de selección de trabajadores y condiciones de empleo, mecanismos de arbitraje de disputas y regulaciones para velar por la protección de los trabajadores. Esto sugiere que la efectividad de los sistemas de movilidad puede mejorarse fortaleciendo el diseño técnico de estos elementos estructurales.
En la siguiente sección, exploramos cómo las desconexiones entre el marco legal y los demás elementos centrales socavan su eficacia.
Desconexiones entre elementos de los sistemas de movilidad laboral que socavan la eficacia: movimiento regular a través del corredor
Cuando el marco legal no se combina con una sólida infraestructura de implementación y servicios de empleo, es poco probable que facilite el movimiento regular a través del corredor. El acceso al mercado laboral creado por los canales de migración abiertos no puede utilizarse en la práctica si no existen sistemas para conectar a los empleadores con vacantes en el destino con los solicitantes de empleo en el origen. La ausencia de servicios de empleo activos puede explicar por qué el acceso a la visa ofrecido por un canal de visa o un acuerdo bilateral por sí solo no se ha encontrado efectivo para cumplir con los objetivos de facilitar los flujos migratorios.[7] Por ejemplo, los gobiernos de Afganistán y Qatar firmaron un memorando de entendimiento en 2008 que se esperaba que permitiera a 25 000 trabajadores afganos trasladarse a puestos de trabajo en Qatar; sin embargo, a partir de 2018, solo un puñado de trabajadores encontró empleo en Qatar a través de este acuerdo, debido a la débil capacidad de los sistemas de contratación afganos.[8] De manera similar, Japón ha luchado para reclutar trabajadores a una escala suficiente a través de la nueva Visa de Habilidades Especificadas, aunque hay poca información sobre las barreras específicas para su implementación.[9] [10] [11]
Además, cuando el marco legal no está emparejado con una infraestructura de implementación efectiva y eficiente, es menos probable que los trabajadores se muevan a través de él regularmente. La infraestructura ineficaz resulta en mayores cargas de tiempo y costos para los posibles migrantes; Si esta carga de tiempo y costo excede significativamente la asociada con la migración irregular, la migración irregular puede convertirse en la opción más atractiva. En la aplicación del memorando de entendimiento sobre la regularización de los migrantes entre Camboya y Tailandia. A los trabajadores presentes irregularmente en Tailandia se les proporcionó una tarjeta de identidad y un permiso de trabajo por un total de 5500 baht, alto en relación con un salario mensual promedio de 1500 baht. La eficacia del memorando de entendimiento ha sido muy limitada (con aproximadamente un 30 % de aceptación), ya que el costo de la migración regular es mucho mayor que el costo de la migración irregular en este corredor.[12] Del mismo modo, la insuficiente infraestructura de implementación en Etiopía ha dado lugar a un proceso de migración largo y redundante: el proceso de migración es largo y complejo, con una serie de redundancias y pasos innecesarios.[13] cada uno con retrasos de hasta 2-3 meses.
El largo proceso coloca una carga de tiempo y costo muy real en el trabajador, incentivándolo a pagar a un agente para que asuma esta carga o incluso a migrar irregularmente para evitar el proceso por completo. En el contexto etíope, los miembros de las familias más pobres a menudo optan por la migración irregular, ya que se percibe como más barata que pasar por los canales regulares.[14] Los importantes requisitos de documentación y el largo proceso de despliegue también pueden llevar a los migrantes a buscar agencias de contratación que puedan acelerar el despliegue mediante la falsificación de documentos; un estudio de 2007 sobre migrantes laborales en tres provincias indonesias encontró que más del 40% de los documentos fueron falsificados.[15] Se ha demostrado que los despidos en el sistema de envío de mano de obra de Myanmar, con muchas etapas manuales procesadas y aprobadas por múltiples agencias, contribuyen a la prevalencia de la migración irregular sin mejorar significativamente la calidad de la experiencia migratoria para los trabajadores o empleadores.[16]
Estudio de caso: Sistema de permisos de empleo de Corea
En 2004, Corea del Sur introdujo el Sistema de Permisos de Empleo (EPS), en un esfuerzo por prevenir la migración irregular y responder a la escasez de mano de obra en las pequeñas y medianas industrias dedicadas a la construcción, la manufactura y los servicios.[17] El EPS se gestiona íntegramente sobre una base de gobierno a gobierno (G2G), respaldado por memorandos de entendimiento entre Corea y el Ministerio de Trabajo de cada país de origen.[18] Esto significa que todo el proceso, incluidos los servicios de reclutamiento e intermediación de trabajadores, son manejados directamente por agencias gubernamentales de ambos lados en lugar de cualquier actor del sector privado, distinguiendo el EPS de muchos otros sistemas de migración.[19] A partir de 2018, 16 países de origen[20] se había asociado con Corea a través del EPS, y más de 540,000 trabajadores se habían mudado a empleos temporales a través del programa desde su inicio.
El enfoque G2G actual adoptado en el marco del EPS es una respuesta a los problemas de su predecesor, el Industrial Trainee System (ITS). El primer desafío fueron los altos costos de migración debido a las actividades de reclutamiento privado no reguladas, lo que a su vez hace que los trabajadores se queden más allá de sus visas para recuperar los altos costos de migración. El segundo desafío eran las cuestiones de derechos y la explotación, ya que los trabajadores en el marco de los STI no tenían protección en virtud de las normas laborales de Corea.[21] Vale la pena señalar que estos son dos de los tres problemas clave identificados en la sección anterior como resultado de una desconexión entre el marco legal y las infraestructuras de implementación. Bajo el enfoque G2G, todo el proceso es administrado por el gobierno coreano en coordinación con los gobiernos de los países de origen. Estas responsabilidades incluyen la entrega de una prueba obligatoria de idioma coreano durante la etapa previa a la decisión, la identificación y contratación de los trabajadores, la prestación de servicios de búsqueda de empleo y protección y asesoramiento de los trabajadores, y la asistencia con los retornos y el asentamiento.[22]
El memorando de entendimiento entre Indonesia y Corea puede proporcionar un ejemplo de cómo funciona esto en la práctica. El Director General de Colocación y Desarrollo de Trabajadores Indonesios en el Extranjero (PDIOW) es identificado en el MoU como responsable de reclutar, seleccionar y enviar a los trabajadores, con la prueba de idioma administrada por el Ministerio de Trabajo de Corea. PDIOW debe preparar una lista de solicitantes de empleo elegibles, que luego son seleccionados por los empleadores en Corea. El Departamento de Recursos Humanos y Transmigración de la India supervisa la impartición de orientación previa a la partida por parte de un organismo público. Las entidades públicas de ambas partes cooperan para la repatriación de los migrantes que permanecen ilegalmente en Corea, y si el porcentaje de migrantes indonesios que permanecen irregularmente en Corea excede un cierto porcentaje, la asignación de visas para los trabajadores indonesios se reducirá posteriormente. El MOU incluye un anexo que entra en más detalles sobre los procedimientos de contratación.[23]
El enfoque de EPS para la implementación de BLA ha sido un éxito por muchas métricas. Al publicar los costos detallados de participar en el EPS y, por lo tanto, disuadir a los intermediarios de cobrar de más, el EPS pudo reducir los costos pagados por los trabajadores de USD 3.700 en su predecesor a menos de USD 1.000, convirtiéndolo en uno de los destinos de menor costo para los trabajadores en el mundo.[24] Al reducir los costos iniciales para los trabajadores, así como al fortalecer la cooperación bilateral entre Corea y los países de origen participantes, el EPS también ha logrado reducir el número total de trabajadores migrantes que se quedaron más allá del tiempo estipulado en el mandato de aproximadamente el 50% en el período de STI a menos del 10% en 2014 bajo el EPS.[25] El EPS también ha mejorado la eficiencia a través de sistemas robustos de TIC interoperables entre ministerios, y ha fortalecido las protecciones de los trabajadores al incluir a los trabajadores migrantes en las leyes laborales coreanas y proporcionar servicios de apoyo.
Sin embargo, este enfoque de la implementación también tiene su parte de desafíos y puede no ser apropiado para algunos contextos. Este modelo depende en gran medida de la capacidad de las instituciones gubernamentales a ambos lados del corredor. El EPS se construyó sobre la base de la infraestructura del Ministerio de Empleo y Trabajo para la intermediación y la búsqueda de empleo, así como para el asesoramiento a los trabajadores, lo que permitió al Gobierno de Corea aprovechar las economías de escala mediante la ampliación de los servicios existentes para los trabajadores migrantes, y además depende de la sólida infraestructura de TIC mencionada anteriormente. Este modelo tendría dificultades en ausencia de un servicio público de empleo (SPE) sólido y existente, como es el caso en muchos países de origen y destino. Incluso con un PSA fuerte, las tasas de éxito del proceso de búsqueda de empleo en el EPS son bajas. Una gran parte de los empleos publicados a través del EPS no se emparejan con éxito con los trabajadores migrantes y una parte significativa de los trabajadores que se emparejan con éxito con los empleadores cambian de trabajo dentro de un año.[26] El número de trabajadores de EPS que ingresaron a Corea en los últimos años fue inferior a la cuota general, solo alrededor del 50% de las vacantes publicadas para trabajadores de EPS se cubrieron con éxito y más del 60% de los trabajadores cambian de trabajo.
Desconexiones entre elementos de los sistemas de movilidad laboral que socavan la efectividad: procesos integrados y transparentes
Quizás los impactos más comunes de una desconexión entre el marco legal y la implementación de infraestructura son los relacionados con los términos de la migración, particularmente en lo que se refiere al costo de la migración, los derechos y las condiciones de empleo. Las políticas migratorias suelen incluir estipulaciones en torno a cada una de estas cuestiones; Sin embargo, sin abordar la dinámica subyacente que los causa en relación con las estructuras de incentivos en los servicios de empleo y las brechas en la implementación de los sistemas, es poco probable que cumplan con los términos de las políticas en la práctica. Una vez más, nos centramos en los aspectos técnicos del diseño de los sistemas de movilidad, aunque los desequilibrios de poder sistémicos no pueden ignorarse y son un factor central de estos resultados.
Un ejemplo de esto son los costos exorbitantes y el fraude asociados con los servicios de reclutamiento y empleo. Los flujos de movilidad laboral se caracterizan con frecuencia por costos que ascienden a entre nueve meses y más de un año de salario en el extranjero. Un informe de Verité, una ONG con sede en Estados Unidos, encontró que los trabajadores de América Latina y Asia pagaron a intermediarios entre USD 3.000 y 27.000 para obtener visas a los Estados Unidos.[27] mientras que el Banco Mundial informa que los trabajadores del sur de Asia pagan regularmente entre 3.000 y 4.000 dólares por empleos en los países del CCG.[28] Estos pagos se realizan por adelantado, lo que obliga a los trabajadores a vender activos o endeudarse con tasas de interés extremadamente altas. Peor aún, los trabajadores a menudo llegan al país receptor para encontrar que el trabajo no es el esperado, o que el salario no es lo que se les prometió. Verité informó que el 43% de los trabajadores nepalíes que entrevistaron firmaron un contrato diferente a su llegada al país receptor con términos diferentes a los que acordaron antes de migrar, y el 36% nunca firmó ningún contrato. Un estudio de GFEMS de 2019, mencionado anteriormente, encontró que el 61% de los migrantes varones de Bangladesh encuestados nunca vieron un contrato, el 44% informó engaño por parte de intermediarios y el 24% informó engaño por parte de los empleadores.[29] En el peor de los casos, los trabajadores migrantes llegan y se encuentran con que no hay trabajo.[30]
Estos malos resultados de los sistemas de migración están impulsados por incentivos mal alineados y una falta de transparencia y rendición de cuentas durante todo el proceso. En primer lugar, el sistema de pagos por adelantado no crea ningún incentivo para que las agencias de contratación encuentren empleo de calidad para los trabajadores. Las agencias de contratación reciben un pago de cualquier manera, mientras que la búsqueda y el examen de vacantes de calidad requieren un mayor esfuerzo (y gasto) de su parte. En segundo lugar, hay una falta de transparencia y rendición de cuentas durante todo el proceso de migración. Estas son operaciones inherentemente transfronterizas, con diferentes actores y diferentes regulaciones a cada lado de la frontera, y ninguna entidad única responsable de garantizar la calidad del proceso de principio a fin. Las BLA están destinadas a abordar esto mediante la creación de una regulación coherente a través de las fronteras y la alineación de los esfuerzos de cumplimiento; Sin embargo, en la práctica esto ha sido difícil de lograr sin asociaciones transfronterizas sobre infraestructura de implementación y supervisión.
Los sistemas de migración enfrentan desafíos similares con la aplicación de las estipulaciones en torno a las condiciones de empleo. Esto ha sido particularmente evidente durante la pandemia de COVID-19. Por ejemplo, millones de trabajadores fueron repatriados durante la pandemia sin que se les pagaran los salarios que se les debían.[31] Estos trabajadores no tienen ninguna vía de reparación, ya que la cuestión cae dentro de la jurisdicción del país de acogida, al que no pueden acceder al haber sido repatriados a su país de origen, lo que lleva a las organizaciones de la sociedad civil a pedir un mecanismo transfronterizo para evaluar y evaluar las reclamaciones de impago.[32]
Conclusión
La eficacia de los sistemas de migración hacia sus objetivos de facilitar y aumentar la proporción de movimientos regulares y hacer cumplir los estándares de calidad a través de procesos integrados y transparentes depende de cómo interactúan con el apoyo a la implementación de infraestructura y servicios de empleo. Como mostraron los ejemplos en esta nota de política, las desconexiones entre el marco legal y los otros elementos centrales socavan la efectividad de las políticas y los acuerdos internacionales y dan como resultado muchos de los problemas que vemos en los sistemas de movilidad en la actualidad. En algunos casos, la falta de implementación de infraestructura y servicios de empleo ha impedido el movimiento de trabajadores a través del corredor, y en otros, la existencia de una industria de movilidad de baja calidad ha socavado el cumplimiento de los términos de la migración, particularmente en relación con las tarifas de empleo, las normas laborales, etc.). Esto sugiere que donde el cambio de política está lejos, podemos mejorar los resultados en los sistemas de migración fortaleciendo el diseño técnico de estos elementos estructurales.